Externally funded project

The impact of coalition governments on the politicization of ministerial bureaucracy (RegPol)


Project Details
Project duration: 11/201510/2018


Abstract


Die Politisierung der Ministerialbürokratie wird in der öffentlichen Debatte in der Regel kritisch kommentiert. Befürchtet wird, dass Parteipatronage die Kompetenz und fachliche Expertise der Ministerialbürokratie unterminiere, schlechter ausgearbeitete politische Programme und Gesetze fördere und damit nicht nur zu Kompetenzproblemen, sondern auch zu Legitimations- und Effizienzproblemen führe (u.a. Dahlström & Niklasson 2013). Gleichzeitig besitzt die Besetzung von Leitungspositionen in den Ministerien mit „politischen Beamten"[1], die jederzeit in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden können und bei deren Auswahl parteipolitische Nähe ein legitimes Kriterium ist, in Deutschland eine lange Tradition. Während politische Beamte in den vergangenen Jahrzehnten überwiegend aus der Beamtenschaft rekrutiert wurden, ist in jüngerer Zeit zu beobachten, dass zum einen verstärkt Seiteneinsteiger in Spitzenpositionen der Ministerien gelangen (Derlien 2008; Fleischer 2011) und zum anderen insbesondere auf Landesebene Mischkarrieren in Politik und Verwaltung an Bedeutung gewinnen (Jann & Veit 2014). Weitgehend unerforscht ist, wie stark die Parteibindung der Spitzenbeamten auf Landesebene ist und inwiefern sie politisch-professionelle Kompetenzen mitbringen, die klassischen Laufbahnbeamten möglicherweise fehlt. Hier setzt das vorliegende Forschungsprojekt an, indem es Politisierungstendenzen in den Ministerialverwaltungen der deutschen Bundesländer differenziert erfasst und deren Ursachen untersucht. Zwei Formen der Politisierung stehen im Zentrum des Projektes: Die sind (1) die Parteipolitisierung, d.h. die Bedeutung von Parteibindungen für Rekrutierungs- und Beförderungspraktiken in der Ministerialverwaltung und (2) die Hybridisierung, d.h. die Bedeutung gemeinsamer Formen der Professionalisierung von Politikern und Bürokraten. Letzteres kann sich in Mischkarrieren zwischen Politik und Verwaltung, in der Rekrutierung von Regierungspolitikern aus der Gruppe der Spitzenbeamten (oder umgekehrt) und in ähnlichen Stufen der Kompetenzerwerbs und der Netzwerkbildung („political craft" siehe Goetz 1997; 1999) niederschlagen. Der Hybridisierungs­begriff bezieht sich somit nicht nur auf die Politisierung der Bürokratie, sondern erfasst auch Tendenzen zur Bürokratisierung der Politik. Ein besonderes Augenmerk wird auf die Frage gelegt, welche Personen in die höchsten Beamtenpositionen in Ministerien gelangen. Spitzenbeamte nehmen durch ihre herausgehobene Position eine Schlüsselstellung in der Ministerialverwaltung ein, z.B. wenn es um die Abwägung fachlicher und politischer Kriterien im Policy-Prozess oder Personalentscheidungen innerhalb des Ministeriums geht. Das analytische Erkenntnisinteresse richtet sich insbesondere auf die Auswirkungen von Veränderungen im Parteiensystem und der Entwicklung neuer Regierungsbündnisse auf Politisierungs- und Hybridisierungstendenzen. So sind die Parteiensysteme der Länder spätestens seit den 2000ern zunehmend pluralistischer geworden. Neue Parteien wie die Piraten oder die AfD sind entstanden. Dies hat zu neuartigen Regierungsbündnissen geführt, z.B. in Baden-Württemberg, in Thüringen oder in Hessen. Außerdem ist der Anteil „Großer Koalitionen" in den letzten zehn Jahren stark angestiegen (Spier 2013). Wir argumentieren, dass diese Entwicklungen einerseits zu einer abnehmenden Relevanz der parteipolitischen Bindung von Beamten für deren Rekrutierung in ein Spitzenamt führen. Andererseits sprechen verschiedene Indizien dafür, dass die Bedeutung professioneller Erfahrungen im politischen Sektor oder in politiknahen Positionen der Verwaltung zunimmt (Jann & Veit 2014). Letzteres lässt sich sowohl für leitende Beamte als auch für Regierungspolitiker beobachten und ist somit ein Indikator für eine wachsende Hybridisierung der politischen und administrativen Elite in den deutschen Bundesländern. Das Projekt lässt neue Erkenntnisse über die Effekte veränderter Regierungsbildungen auf das Verhältnis zwischen Politikern und Bürokraten an der Spitze der Ministerien erwarten, da fehlende Daten zu den Karrieremustern von Spitzenbeamten auf Landesebene erhoben werden. Hierdurch lassen sich Hybridisierungstendenzen, karrierebezogene Parteibindungen (Veit & Scholz 2015), Rekrutierungsmuster und umfassend Unterschiede zwischen den Bundesländern, von Bund und Ländern und zwischen Ressorts beschreiben, was bisher nur bruchstückhaft möglich ist. Aufbauend werden verschiedene Hypothesen zu den Ursachen der Politisierung der Ministerialverwaltung - sowohl zur Parteipolitisierung als auch zur Hybridisierung - geprüft. Ein besonderer Fokus liegt auf dem Einfluss von Merkmalen des Parteiensystems und der Regierungsbildung, aber auch andere (konkurrierende) Hypothesen werden in der Untersuchung mit aufgenommen. Die Forschungs­ergebnisse weisen eine hohe praktische Relevanz auf, indem Selektionsmechanismen in der politiknahen Verwaltung thematisiert werden und die Frage nach der Repräsentativität und Durchlässigkeit bzw. institutionellen Starrheit der Bürokratie problematisiert wird und indem der Blick auf die Folgen von Systemveränderungen auf die „arbeitende" Ebene des Staates gelenkt wird. Geplant ist ein auf der Auswertung biographischer Daten beruhender Vergleich sozialstruktureller Merkmale und Karrieremuster politischer und administrativer Eliten in den Bundesländern (n≈500). Hierbei werden verwaltungswissenschaftliche Konzepte zur Parteipolitisierung der Bürokratie sowie zur Hybridisierung von Politik und Verwaltung erstmals interdisziplinär mit politikwissenschaftlichen Parteisystemansätzen und der ökonomischen Theorie des „Job Market Signalling" in einem nicht-reaktiven Forschungsdesign verbunden. Typische Verschleierungstaktiken, die Erkenntnisse aus Befragungen zumindest kritisch zu hinterfragen zwingen oder gar zu verwerfen, werden durch diese Erhebungsform überwunden. Anhand dieser theoretischen Grundlage können in dem beantragten Forschungsprojekt vorhandene Längsschnitt-Datenbestände zu Karrieren auf Bundesebene und zu einzelnen Bundesländern durch einen Querschnitt auf der Landesebene ergänzt und im Hinblick auf die Fragestellung ausgewertet werden, um die bisher voneinander getrennten Erkenntnisse aus Politik- und Verwaltungsforschung zu verbinden. Dabei wird sowohl der Quer- (Länder-, Ressort- und Ebenenvergleiche) als auch der Längsschnittcharakter (Karriereverläufe und -muster) des Datenmaterials berücksichtigt und die Erkenntnisse aus diesen Analysen mit Makroindikatoren (Regierungskoalitionen, Parteikultur der Länder, etc.) trianguliert. Das Projekt (11/2015-10/2017) widmet sich in der ersten Hälfte der Laufzeit vorrangig der Erhebung der Daten zu den politischen Systemen der Bundesländer und deren Elitemitgliedern. Parallel dazu werden deskriptive Auswertungen für fertig erhobene Länder erstellt, die wiederum bei der Entwicklung der Auswertungsstrategie helfen. Die Auswertung der Karriereverläufe mittels sequenz- und ereignisanalytischen Methoden folgt ab Juli 2016 und mündet zu Beginn des Jahres 2017 in der triangulierten Bearbeitung der Makroindikatoren und komparativen Analysen. Den Abschluss des Projektes bilden die Aufbereitung der Projektergebnisse in Datenveröffentlichungen sowie die Veröffentlichung des Projektberichts.


Last updated on 2017-18-08 at 09:46